习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上提出了总体国家安全观，指出构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系。这是中央首次把生态安全纳入国家安全战略考虑，赋予了生态安全新的内涵和意义。生态安全是其他国家安全的载体和基础，是党中央对国内外形势研判的创新决策，是生态文明建设的前提条件和重要保障，是延续国际战略机遇期、推动可持续发展的时代要求。

国家生态安全赋予环保工作新的历史使命与担当。在研判我国所处的周边和区域环境新趋势的基础上，笔者认为，国家生态安全须统筹国际国内。加强、确保周边与区域生态安全是今后环保国际合作的中心工作之一；要制定并实施好国家生态安全大战略，拓宽国际视野和全球化思维，突出国家生态安全的跨境性特征，加强周边和区域环保国际合作，从而有力保障国家生态安全。

国家生态安全新内涵

20世纪80年代以来，随着切尔诺贝利核电站事故等人为环境问题全球化现象的暴露及其危害的凸显，世界各国特别是发达国家开始逐渐认识到生态安全对国家安全的重要意义。1987年，世界环境发展委员会在其发表的《我们共同的未来》报告中明确指出，安全不仅包括对国家主权的政治和军事威胁，而且包括环境恶化及其发展条件遭到破坏。1999年，世界观察研究所发表一份报告预言，环境生态问题将成为21世纪战争的根源。美国国防部1993年成立了环境安全办公室，并自1995年起每年向总统和国会提交关于环境安全的年度报告。美国对生态安全的研究，虽然也关注本国的问题，但重点却是放在全球生态安全问题上。他们认为，环境压力加剧所造成的地区性冲突或者国家内部冲突，都可能使美国卷入代价高昂而且危险的军事干预。

我国对生态安全的研究虽然晚于国际社会，但进展迅速。2000年12月，国务院颁布了《全国生态环境保护纲要》，首次将维护国家生态环境安全作为生态环境保护的目标之一，并指出国家生态安全是一个国家生存和发展所需的生态环境处于不受或少受破坏与威胁的状态。之后，我国开展了大量富有成效的有关生态安全的研究。

生态风险具有漫长的隐蔽性、滞后性和无法挽回的破坏性，长期以来人们忽视了生态安全在整个国家安全中的基础地位。实际上，生态环境的退化和破坏，会使大片国土失去对国民的承载能力，这会给国家造成无法衡量的损失。生态环境恶化，导致工业、农业生产能力下降，最终造成人民生活质量下降。因此，生态安全问题与国家利益、主权及其安全密切相关。

党的十八大提出大力推进生态文明建设，优化国土空间开发格局，构建生态安全格局等。习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上将生态安全纳入国家安全体系中，赋予了国家生态安全新高度和新内涵：以生态保护为抓手，以生态红线为底线，以安全可持续为目标，以公众满意度为评价标准，以风险危机管理和战略规划为核心，以国内与国际生态安全战略相统筹的、一种区别于传统意义的现代新型国家安全观。

区域环保国际合作意义重大

随着我国综合国力显著增强，周边国家和国际社会要求我国承担更多的责任和义务。加强与周边国家的区域环保国际合作，及时并妥善处理各类跨国界环境问题，对避免引起跨界环境纠纷，保障国家周边生态安全，确保国家总体安全具有重大的现实意义。

首先，周边和区域环保国际合作是确保国家生态安全的重要阵地。一个国家和民族的生存环境虽有国界相隔，但空气、水、物资、人员等的流动，使一国国内的生态环境问题可以超越国境，呈现区域性、全球性的特征。例如，国际河流、湖泊的上游和下游或环湖国家之间都存在跨国界水污染问题。一国的生态灾难必然对周边地区甚至全球生态环境造成危害。同样，区域性、全球性的生态危机必然对一国的生态安全产生直接影响。因此，为确保国家生态安全，必须统筹考虑周边和区域的生态安全。

其次，全球化背景下生态安全与经济安全、资源安全等紧密交织。当代国际贸易中广泛存在绿色壁垒问题。我国作为WTO成员国家，随着对外贸易规模不断扩大，环境问题日益突出，气候环境有可能成为新型贸易壁垒工具，使环境议题传导至经济安全和社会安全等层面的可能性增大。当前，环境保护“走出去”已成为我国“走出去”总体战略的重要组成部分，并发挥着保驾护航的重要作用。为此，加大与周边国家在环境与贸易领域的合作，协调好国际贸易与环境保护之间的关系，进一步完善我国环境贸易方面的法律法规，加强国际贸易环境管制，对于实现我国国际贸易的可持续发展，确保国家生态安全、经济安全等具有重要的现实意义。

第三，跨国界环境风险凸显了周边和区域环保合作的战略意义。我国是世界上拥有邻国最多的国家之一，与中国陆上接壤的国家有14个，隔海相望的国家有6个，地缘因素造成我国面临的周边和区域环境问题繁多，跨界影响关系复杂。研判我国周边跨界环境问题新动向，总体上看，呈现出以下主要风险特征：一是跨界大气污染问题在周边区域关注度显著上升，尤其是近年来雾霾频发，给我国在跨界大气污染问题上带来日益增大的外界压力；二是我国跨界河流水系复杂，跨界水体环境问题突出，引发的跨界纠纷风险有增大趋势；三是海洋漂浮垃圾造成周边海洋污染的形势日趋严峻；四是气候变化、生物多样性保护、臭氧层保护、化学品管理和核安全等全球环境问题正成为周边地区的重要环境关切。

当前，我国在某些敏感的周边区域环境问题上所面临的挑战和压力不断增大。一些周边国家通过跨界环境问题对我国施压，将环境议题政治化、作为辅助外交手段的倾向日趋明显。例如2010年初，湄公河下游严重干旱引发的中国大坝威胁论和干旱责任论，严重地破坏了我国国际形象以及和平发展所需要的国际舆论环境，对我国的国家安全产生重大的影响。反之，如果将跨界环境问题处理得当，不仅能有效维护我国环境安全与利益，而且有助于我国与周边国家的政治外交关系。例如，2005年11月松花江水污染事件涉及沿江中俄两国人民的饮水问题，给中俄两国的关系带来了很大影响，也给国家安全和国家形象带来了压力，对我国的公共外交构成重大考验。但随着松花江水污染事件的妥善处理，中俄环保合作成为了中俄合作的典范，不仅推动了我国环保国际合作的成功转型，也为确保国家总体安全做出了重大贡献。

积极创新区域环保国际合作

国家生态安全问题不仅影响国家政权稳定，而且影响国家之间尤其是与周边邻国之间的外交关系。因此，要加强环境保护在国家生态安全中的作用，突出国家生态安全的区域性和全球性，准确把握国家生态安全与周边区域环境保护国际合作的关系，不断加强周边区域环境保护国际合作。

第一，依托合作机制，加强周边与区域合作，减少生态安全摩擦。我国与周边国家或地区存在一些资源环境方面的争端和遗留问题。沙尘暴、界河污染、酸沉降、海洋污染等长期拖延的矛盾问题逐步显现。为此，要积极采取行动，结合陆上丝绸之路经济带和海上丝绸之路的国家发展战略重点，通过中国—东盟、上海合作组织等环境合作，建立和完善合作机制，妥善解决矛盾，共同维护区域生态安全。此外，我国与这些国家在资源环境及利用方面存在突出的互补优势。在稳固周边、塑造周边、惠及周边、消除隐患、不出问题的原则下，推进周边地区环境合作的资源优化配置，以环境合作促进资源贸易发展。

第二，创新体制机制，推进国家生态安全治理能力现代化。进一步完善环保国际合作管理模式，加快形成部际协调、部省协作、互为补充的多元化合作方式。要以周边省份和周边国家的一体化为平台，内外联动，构造区域环境保护合作的大周边战略。要加强组织领导，推动国家生态安全与其他国家安全形成合力，在周边和区域内打出安全组合拳，共同推进国家治理体系和治理能力现代化，全力打造国家周边安全屏障。

第三，积极参与国际规则制定，特别要以周边和区域环境合作为主线，提升我国的国家生态安全空间。要积极参与国际环境制度构建和国际环境公约谈判，继续坚持共同但有区别的责任原则，承担与发展水平相适应的国际义务，树立保护区域与全球环境的国际形象。同时，要权衡利弊，争取发展所需要的生态空间。引进和吸收国际规范，建立生态安全评价制度，对国外投资、外来物种和外来废物进行生态安全评估，有效防范环境风险。把握经济全球化的走势，利用全球资源和国际市场缓解国内的环境压力。探索中国对外援助和对外投资环境管理的有效手段，开发产业园区—合作机构—技术输出的“走出去”模式，为我国环保理念、管理模式、技术产业等“走出去”提供有力支撑。

第四，建立区域环保合作基地和平台，强化能力建设。推动建立一批特色鲜明的环保国际合作基地和平台，包括区域环保国际合作政策研究创新基地、周边区域环保信息共享平台、环保技术与产业国际合作示范基地、跨界环境问题研究基地等。此外，要建立多元化国际合作资金机制，充分利用国际资金开展环境保护和生态建设。进一步加大财政资金的投入力度，更好地发挥财政资金在环保国际合作中的引导作用。加强全国环保国际合作人才队伍建设，重点强化国际谈判队伍的专业化建设，着力培养一批环保国际合作复合型人才。

第五，加强重大跨国环境问题研究，提升解决跨国环境纠纷的能力。目前，我国在跨国环境问题的研究上还比较薄弱，对重大环境问题衍生的发展趋势预测、环境问题与人体健康的关系、环境问题影响国际关系、国际理赔等国家环境安全科学研究的投入还比较缺乏。今后，应从国家层面上构建生态安全的研究平台，深入、系统地研究生态安全的具体政策问题，制定正确的生态安全政策和规划，将国家生态安全工作法定化、制度化，切实提高我国解决跨国生态环境问题的能力。

作者单位：中国—东盟环境保护合作中心